TEMA IV - “A REGULAÇÃO DOS SISTEMAS EDUCATIVOS”

A _ Regulação dos sistemas educativos

1-  Conceito de regulação 

 “A regulação enquanto ato de regular significa o modo como se ajusta a acção (…) a determinadas finalidades, traduzidas sob a forma de regras e normas previamente definidas. (…) É vista como uma função essencial para a manutenção do equilíbrio de qualquer sistema (…) e está associada a processos de retroacção (positiva ou negativa). É ela que permite ao sistema, através dos seus órgãos reguladores, identificar as perturbações, analisar e tratar as informações relativas a um estado de desequilíbrio e transmitir um conjunto de ordens coerentes a um ou vários dos seus órgãos executores” (Barroso, 2005a, p.64).

Diebolt (2001, p.10), citado por Barroso (2005a, p. 65), entende o termo regulação como “o conjunto de mecanismos que asseguram o desenvolvimento dum determinado sistema, através de um processo complexo de reprodução e transformação. Neste sentido, a regulação postula que a transformação de um sistema é a condição indispensável à manutenção da sua existência e coerência”.

Christian Maroy e Vincent Dupriez (2000, p.76, apud Barroso 2005a), “consideram que quando aplicada às organizações ou sistemas de acção organizada ´a regulação é a resultante da articulação (ou da transacção) entre uma ou várias regulações de controlo e processos ‘horizontais` de produção de normas de organização".

Bauby (2002, p.15, citado por Barroso, 2005a, p.66), “reportando-se aos sistemas sociais, define regulação como: modos de ajustamento permanentes de uma pluralidade de acções e seus efeitos que permitem assegurar o equilíbrio dinâmico de sistemas instáveis (…). (Esta) resulta do facto de que as regras não podem prever tudo e por isso devem ser interpretadas, postas em causa (numa adaptação perpétua em função das situações e dos objectivos). A regulação de um grupo social corresponde assim, às interacções entre os interesses particulares de cada componente do grupo e o interesse comum ou geral do mesmo”.

2-  Dimensões do processo da regulação

Barroso (2005a), reportando-se aos trabalhos de Reynaud (1997 e 2003), considera que “é possível identificar três dimensões complementares do processo de regulação dos sistemas sociais: a regulação institucional, normativa e de controlo; a regulação situacional, activa e autónoma; e a ´regulação conjunta`” (Barroso, 2005b, p.730).

 Recorrendo a Maroy e Dupriez (2000), Barroso (2005b) apresenta o conceito de regulação institucional, normativa e de controlo como “o conjunto de acções decididas e executadas por uma instância (…) para orientar as acções e as interações dos atores sobre os quais detém uma certa autoridade” (idem, p.730).

A regulação situacional, activa e autónoma é definida pelo mesmo autor, citando Reynaud (1977), como “um processo de produção de ´regras de jogo` que compreende não só a definição de regras (normas, injunções, constrangimentos, etc) que orientam o funcionamento do sistema, mas também o seu (re) ajustamento provocado pela diversidade de estratégias e acções dos vários atores, em função dessas mesmas regras. De acordo com esta abordagem, num sistema social complexo (como é o sistema educativo) existe uma pluralidade de fontes, de finalidades e modalidades de regulação, em função da diversidade de actores envolvidos, das suas posições, dos seus interesses e estratégias” (Barroso, 2000, apud Barroso, 2005b, p:731).

“A ´regulação conjunta` significa a interacção entre a regulação de controlo e a regulação autónoma, tendo em vista a produção de regras comuns (Reynaud, 2003, citado por Barroso, 2005b, p:731).

3-  Formas de regulação dos sistemas educativos

Aplicando-se o conceito de regulação à descrição dos processos de coordenação das políticas e da acção educativa é possível identificar diferentes formas de regulação da educação, em função da sua origem e das modalidades que nela são utilizadas.

3.1- Em relação à sua origem

Em função da sua origem, “falamos de regulação transnacional; nacional e micro-regulação” (Barroso, 2005a, p.67).

Entende-se por regulação transnacional o “conjunto de normas, discursos e instrumentos que são produzidos e circulam nos fóruns de decisão e consulta internacionais, no domínio da educação, e que são tomados, pelos políticos, funcionários ou especialistas nacionais, como ´obrigação` ou ´legitimação` para adotarem ou proporem decisões ao nível do funcionamento do sistema educativo. (…) Tem origem muitas vezes nos países centrais e faz parte do sistema de dependências em que se encontram os países periféricos. (…) Outras vezes (…) resulta da existência de estruturas supra-nacionais (União Europeia) que mesmo não assumindo formalmente um poder de decisão em matéria educativa, controlam e coordenam, através das regras e dos sistemas de financiamento, a execução das políticas nesse domínio. (Barroso, 2005a, p.68).

 A regulação nacional ou institucional define-se como “o modo como as autoridades públicas (…) exercem a coordenação, o controlo e a influência sobre o sistema educativo, orientando através de normas, injunções e constrangimentos o contexto da acção dos diferentes atores sociais e seus resultados” (idem, p.69). Em resultado da sobreposição de diferentes lógicas, discursos e praticas, na definição e acção políticas, esta assume, cada vez mais por um carácter hibrido, mestiço, que se manifesta a dois níveis: “nas relações entre países; (…) na utilização no mesmo país, de modos de regulação procedentes de ´modelos` distintos, em particular no que se refere à oposição ´regulação pelo Estado`, ´regulação pelo mercado`”(Barroso, 2005a, p.69-70).

A micro-regulação local, segundo Barroso (2005a), “remete para um complexo jogo de estratégias, negociações e acções, de vários atores, pelo qual as normas, injunções e constrangimentos da regulação nacional são (re) ajustados localmente, muitas vezes de modo não intencional. (…) Pode ser definida como o processo de coordenação da acção dos atores no terreno que resulta do confronto, interacção, negociação ou compromisso de diferentes interesses, lógicas, racionalidades e estratégias em presença quer, numa perspectiva vertical, entre ´administradores` e ´administrados`, quer numa perspectiva horizontal, entre os diferentes ocupantes dum mesmo espaço de interdependência (intra e inter organizacional) – escolas, territórios educativos, municípios, etc. (Barroso, 2005a, pp.70-71).

Desta forma, são cada vez mais evidentes, em qualquer sistema educativo, “três grandes tendências no domínio da regulação: aumento da regulação transnacional; hibridismo da regulação nacional; fragmentação da regulação local (intermediária, inter e intra escola) (Barroso, 2005a, p.67).

3.2- Em relação às modalidades utilizadas

Em função das modalidades utilizadas, os sistemas educativos têm sido sido objeto de uma “regulação burocrática, pelo mercado, comunitária, etc.” (Barroso, 2005a, p.67).

Em Portugal, durante a maior parte do século XX (até aos anos 80), assistiu-se “ ao predomínio de uma ´regulação burocrático- profissional`. Na última década do século passado, desenvolveu-se uma forma emergente de ´regulação pelo mercado`, com manifestações esporádicas e muito particularizadas de formas de ´regulação comunitária` (idem, pp.73-74).

No sistema educativo português, depois da regulação inicial, profundamente centralizada, do final do século XIX, com a Administração Central a chamar a si a definição das políticas educativas e o funcionamento de todo o sistema, “evoluiu-se para uma situação de conflito (…) entre professores e Estado. (…) A história da escola foi marcada (ao longo do século XX) por uma tensão permanente entre uma `racionalidade administrativa` e uma ´racionalidade pedagógica` que configuram dois modos distintos de regulação: (i) uma regulação estatal de tipo burocrático e administrativo, em que a escola é vista como um ´serviço do estado´, sujeita a uma rede complexa de normativos que reforçam a intervenção da administração central direta (…) ou mediatizada através do director da escola, cuja função essencial é fiscalizar o cumprimento das normas e regulamentos; (ii) uma regulação corporativa de tipo profissional e pedagógico, em que a escola é vista como ´uma organização profissional` com uma gestão de tipo colegial, gozando de uma relativa autonomia pedagógica e financeira, e onde o director exerce as suas funções mais como líder pedagógico do que como um administrador – delegado do poder central” (Barroso, 2005a, p.74)

“A influência das famílias (…) faz-se (…) através dos processos de escolha da escola e da sua participação na gestão. (…) Esse ´direito de escolha` pode exercer-se na opção entre ensino publico e privado, ou, (..)através da opção entre diferentes escolas públicas, possibilitada pelo fim (…) da ´sectorização` da rede escolar em função da residência dos alunos. (…) Em Portugal, esta influência dos pais na educação escolar dos filhos sempre foi reduzida (…). No caso das escolas públicas, só a partir da década de 70 se dão alguns avanços tímidos e mais tarde, em meados da década de 80,  (através) da consagração do seu direito de participação na gestão escolar que, na prática, ficou muito longe de ser concretizado” (Barroso, 2005a, p.75). Esta aliança entre o Estado e as famílias tem expressão  significativa em países que “levaram mais longe esta ´lógica de mercado` contra a influência dos professores” (Barroso, 2005a, p.76), como são exemplos alguns países da Europa Ocidental (Bélgica, Reino Unido…).

“A regulação local da escola através da aliança entre professores e pais dos alunos constitui, hoje em dia, um dos leitmotiv das medidas de ´abertura da escola à comunidade` ou da criação de ´territórios educativos de intervenção prioritária`. (idem, 76) (…) O comunitarismo é apresentado como a resposta aos problemas criados pelos falhanços da velha esquerda (estatal) e da nova direita (defensora do mercado) através da promessa de uma ´terceira via`. (Clarke e Newman, 1997, p. 131, citados por Barroso, 2005a, p.78).

“A emergência do comunitarismo nos processos de regulação social (…) permite introduzir uma perspectiva diferente na abordagem organizacional dos problemas que caracterizam a ´crise` actual da escola (e) que (..) têm que ver com a exclusão escolar e social e com o ´sentido` que a escola tem para os que a frequentam e nela trabalham. Duas ordens de razões podem justificar esta abordagem: a primeira (…) reside no facto de se tornar cada vez mais evidente que os grandes problemas da escola estão relacionados quer com a perda do sentimento de pertença (dimensão comunidade) dos seus membros (alunos e professores), quer com o não reconhecimento da existência de objectivos e interesses comuns por parte dos seus participantes (dimensão societal). A segunda (…) está relacionada como facto de, apesar de a escola (…) não poder ser considerada uma associação (…) ter sido obrigada, pela força das necessidades e circunstâncias da sua evolução histórica e social, (…) a desenvolver outras funções (…) como a prestação voluntária (…) de bens, serviços, ajuda e apoio. (…) O reconhecimento desta multifuncionalidade da escola, permite diversificar as formas organizativas, os modos de regulação, os processos de adesão, (…) beneficiando, para o exercício de algumas dessas actividades e para a sua organização em geral, do contributo da gestão associativa (Barroso, 2005a, pp. 81-82).

É no contexto sócio comunitário que se justifica encontrar formas de regulação institucional que sejam compatíveis com a dinâmica dos processos sociais de regulação. Isso obriga a um novo equilíbrio entre o Estado – os professores – e os pais dos alunos na administração da educação e em particular na regulação local da escola pública. Este tipo de regulação – sociocomunitária - tem de passar pela alteração de papeis destes três pólos de regulação das políticas e da administração pública da educação e por uma revitalização do poder local. (idem, 82).

“No que se refere à regulação local da escola pública isso significa que a escola pode ser vista como um lugar social, (…) (onde) os professores, os alunos e outros membros constroem a sua identidade (…) pela pertença ao grupo a que estão unidos, por laços de solidariedade, resultantes da partilha de um bem comum”. (Barroso, 2005a, p.82).

B  _ Quadros teóricos interpretativos de governação dos sistemas educativos
 

“Os sistemas educativos são os principais meios a que as sociedades recorrem para procurar definir, replicar e assegurar a sua singularidade nacional, para reforçar as economias nacionais e responder aos problemas sociais e para influenciar a distribuição de oportunidades individuais” (Dale, 2008, p.17).

Os sistemas educativos alicerçam-se, na sua construção, em quatro componentes que se consubstanciam, por um lado, nas ligações da educação com a modernidade e, por outro, nas ligações da educação com o capitalismo. A modernidade, os problemas do capitalismo, a “gramática” da escola e a relação da educação com cada sociedade nacional combinam-se, de modos diferentes e mutáveis para dar forma à arquitectura em que assenta a ´educação` das sociedades contemporâneas (Dale, 2008, p.16). A modernidade na educação apresenta ligação directa ao capitalismo. Segundo Dale (2008, p.16, reportando-se a Dale, 1989) “a chave – mestra da compreensão dos sistemas educativos reside no reconhecimento da sua relação com os problemas fundamentais do capitalismo, que este não pode por si só estabelecer, mas que precisa de uma instituição como o Estado para o fazer”. A insustentabilidade deste paradigma económico legitima as mudanças dos “regimes educacionais considerados pouco favoráveis” (idem, p.17). As formas de organização da educação em que assentam os sistemas educativos tornaram-se, na modernidade, restritivas, limitadas e desactualizadas no espaço e no tempo e a sociedade moderna, da Informação e do Conhecimento, tem cada vez mais dificuldade em rever-se nelas.

No espaço da União Europeia, desde a Agenda de Lisboa (março de 2000),  que a Comissão e o  Conselho, se empenham no sentido de fazer da Europa um reconhecido espaço mundial de conhecimento, de modo a garantir um crescimento económico sustentável com mais e melhores empregos e maior coesão social para, deste modo, fazer face à globalização. Os alicerces desta pretensão colocam-se na Educação e, consequentemente, nos sistemas educativos de cada um dos seus países membros e na Formação, inicial e ao longo da vida, dos seus cidadãos. Porém, o tempo tem vindo a demonstrar que “os sistemas educativos (…) (são) deficitários em termos do contributo que podem dar às agendas da Competitividade e da Economia do Conhecimento (…) ( porque que se encontram) por um lado, condicionados  e destinados a servir matérias e interesses muito  mais amplos  do que os exigidos por Lisboa e, por outro, (porque) se revelam incapazes de prosseguir os seus objectivos (…) (carecendo) não apenas de reforma, mas de transformação, tanto quanto aos fins como quanto aos meios” (Dale, 2008, p.19).  

“As exigências que recaem sobre os sistemas educativos têm sido múltiplas e eles tentam incorporá-las de várias formas, com prioridades diferentes e diferentes graus de sucesso” (Dale, 2008, p.18). Porém, há uma grande dificuldade não só em  encontrar um conceção comum sobre o conteúdo adequado da Educação  na modernidade,  como também em aferir sobre quais são os  factores capazes de  melhor definirem a (boa) regulação dos sistemas educativos.

 Enquanto modo de coordenação dos sistemas educativos a regulação “é um processo constitutivo de qualquer sistema e tem por principal função assegurar o equilíbrio, a coerência, mas também a transformação desse mesmo sistema. (…) Compreende, não só, a produção de regras que orientam o funcionamento do sistema, mas também o (re) ajustamento da diversidade de acções dos atores em função dessas mesmas regras”. (Barroso, 2005b, p.733).

“É através dos seus órgãos reguladores que o sistema identifica as perturbações, analisa e trata as informações relativas a um determinado estado de desequilíbrio e transmite um conjunto de ordens a um ou vários dos seus órgãos executores, por forma a assegurar a sua estabilidade e o seu desenvolvimento coerente (BARROSO, 2001). Estabilidade e equilíbrio que é reposto tendo por base o princípio de retroacção, ´em que os órgãos activos vão exercer uma série de acções em retorno sobre as causas de perturbação a fim de estabelecer o equilíbrio no sistema`” (DIEBOLT, 2001, p. 6, citado por Almeida, 2005, p.3).

A utilização do termo “regulação” nos estudos internacionais sobre políticas educativas varia conforme os contextos linguístico e administrativo dominantes. No contexto linguístico o termo “regulação” aparece sobretudo ligado ao debate sobre a reforma da administração Estatal na educação e sobre a necessidade da sua modernização. Sobretudo dos países onde ainda predomina uma administração centralizada e burocratizada, a referência à “regulação” prende-se com a necessidade de reforçar a imagem de um Estado menos prescritivo e regulador e de uma “nova administração pública” que substitui o controlo direto e a priori sobre os processos, por um controlo remoto, e a posteriori baseado nos resultados. No contexto administrativo a ocorrência do termo “regulação” aparece associada, por oposição, ao conceito de “desregulação”, pretendendo sublinhar uma ruptura com os modelos “tradicionais” de intervenção do Estado, que ocorre em países onde se verificam mudanças politicas conservadoras e neoliberais, onde se pretende a substituição parcial da regulação central, pela regulação de iniciativa privada através da criação de quase-mercados educacionais, almejando-se a  substituição de um governo  que apostava na produção direta de bens e serviços, por um governo visando preferencialmente a regulação da produção e distribuição desses bens e serviços, fornecidos, em competição, por outras entidades (Barroso, 2005b, pp:731-733).

“O modelo de Estado-providência e todas as suas lógicas – políticas, culturais, económicas, entram, assim, em ruptura e é neste cenário de crise que se cria um campo propício à emergência de uma doutrina neoliberal, que questiona o Estado-Providência e cujo grande objectivo consiste em reduzir o mais possível o campo de actuação do Estado. (Almeida, 2005, p.11). A influência dos movimentos liberais está patente nas várias reformas estruturais que, nos últimos anos, com dimensões e amplitudes diferentes, caracterizam muitos sistemas educativos, tendo como principal objectivo a da redução da “intervenção do Estado na provisão e administração do serviço educativo, quer por meio de retóricas discursivas de crítica ao serviço público estatal, (quer através do) ´encorajamento do mercado`. Este (…), traduz-se, sobretudo, na subordinação das políticas de educação a uma lógica estritamente económica; na importação de valores (competição, concorrência, excelência etc.) e modelos de gestão empresarial, como referentes para a ´modernização` do serviço público de educação; na promoção de medidas tendentes à sua privatização” (Barroso, 2005b, p.741).

Como postulam Dutercq e Van Zanten (2002), citados por Almeida (2005), “no domínio da educação como noutros domínios da acção pública, os antigos equilíbrios foram destabilizados por um duplo movimento: um movimento de globalização, que limita a capacidade de acção e de reflexão dos Estados-Nação e um movimento de localização, que leva a ter em conta as dinâmicas que se operam na base e a harmonizá-las” (Almeida, 2005, p.19).

“A regulação do sistema educativo não é um processo único, automático e previsível, mas sim um processo compósito que resulta mais da regulação das regulações do que do controlo direto da aplicação de uma regra sobre a acção dos ´regulados`” (Barroso, 2005b, pp.733-734). “Não nos situamos mais num mundo onde as decisões são exclusivamente tomadas pelo alto para serem aplicadas pela base”. (Duertcq, 2006, p.4).

As reformas operadas, ao longo das décadas de 80 e 90, em diferentes países da Europa revelam que há uma tendência dominante para o “reforço de novos modos de controlo e de responsabilização das escolas” (Afonso, 2003, p. 49, citado por Almeida, 2005) que passa, nomeadamente pela substituição de um ‘controlo pelas normas’ por um ‘controlo pelos resultados’, através de uma participação local e da autonomia das escolas e a criação de diferentes dispositivos de avaliação. (Almeida, 2005, p. 19).
 “A participação social e o reconhecimento dos actores educativos e sociais são elementos estruturantes na racionalidade do novo modelo de regulação administrativa” (Ramos. n.d., p.17). No nosso país, “a natureza da regulação educativa (..) funciona em parte com uma lógica duradoura e consistente de regulação burocrática e contrariamente evidencia, de igual modo, a emergência de uma regulação social, em resultado da participação de actores” (Ramos, n.d.; p:61). 

“Se entendermos a ´regulação do sistema educativo` como um ´sistema de regulações` torna-se necessário valorizar, no funcionamento desse sistema, o papel fundamental das instâncias (indivíduos, estruturas formais ou informais) de mediação, tradução, passagem dos vários fluxos reguladores, uma vez que é aí que se faz a síntese ou se superam os conflitos entre as várias regulações existentes. Estas instâncias funcionam como uma espécie de ´nós em rede` de diferentes reguladores e a sua intervenção é decisiva para a configuração da estrutura e dinâmica do sistema de regulação e seus resultados” (Barroso, 2005a, p.85).

“A diversidade de fontes e modos de regulação faz com que a coordenação, equilíbrio ou transformação do funcionamento do sistema educativo resultem mais da interacção dos vários dispositivos reguladores do que da aplicação linear de normas, regras e orientações oriundas do poder político. (…) Mais do que falar em regulação seria melhor falar em  ´multi- regulação`, já que as acções que garantem o funcionamento do sistema educativo são determinadas por um feixe de dispositivos reguladores que muitas vezes se anulam entre si, ou pelo menos relativizam a relação causal entre princípios, objectivos, processos e resultados. Os ajustamentos e reajustamentos a que estes processos de regulação dão lugar não resultam de qualquer imperativo definido a priori, mas sim dos interesses, estratégias e logicas de acção de diferentes grupos de atores, por meio de processos de confrontação, negociação e recomposição de objectivos e poderes.” (Barroso, 2005b, p.734)

Independentemente da alteração das formas de regulação e da variação do peso relativo dos vários níveis e atores, qualquer mudança no sistema educativo não pode ser vista independentemente de um projecto político nacional que tem de passar pela promoção e defesa dos princípios fundadores da escola pública: universalidade do acesso; igualdade de oportunidades e continuidade dos percursos escolares. “ Estes princípios obrigam a que a escola seja sábia para educar (permitindo a emancipação do saber), recta para integrar as crianças e os jovens na vida social (por meio da partilha de uma cultura comum) e justa (participando na função social de distribuição de competências)” (Barroso, 2005b, p.745). Isto porque “unificar os cidadãos no apoio à escola pública é ´uma necessidade crucial do nosso tempo`” (Tyack & Cuban, 1995, p.142, citados por Barroso, 2005b, p.747), e “o controle societal é a (melhor) garantia da eficácia da regulação” (Pierre Bauby, 1998, p.187, citado por Dutercq, 2006, p.5).

         

Referências Bibliográficas:

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